COLEGIOS PROFESIONALES Y LA FISCALIZACIÓN

DEL EJERCICIO PROFESIONAL

 

 

Exposición en el Congreso Nacional de Gestión Curricular

En Educación Universitaria y su impacto en la formación profesional.

Mesa Redonda sobre “Misión de los Colegios Profesionales.”

Dr. Luis Paulino Mora Mora

Presidente de la Corte Suprema de Justicia

 

Debo en primer lugar expresar mi agradecimiento por la oportunidad que me dan de participar con Usted compartiendo opiniones sobre diversos aspectos que inciden en la formación universitaria, tema éste que me atrae mucho dada mi condición de profesor universitario y por supuesto como integrante de una institución pública que como el Poder Judicial,  debe reclutar con regularidad profesionales de diversas áreas.

A la interno de la institución que dirijo son compartidas muchas de las inquietudes y necesidades que me parece han dado pie a la organización de este Congreso y espero que mi aporte –que será más bien técnico-jurídico  dada mi condición de Magistrado de la Sala Constitucional-  coadyuve al mejoramiento de la formación profesional que tanto requiere nuestro  país. 

       En los siguientes minutos entonces trataré de presentarles una visión desde la perspectiva constitucional de estas organizaciones llamadas Colegios Profesionales, con el fin de marcar siquiera un poco la cancha respecto de su potestades y limitaciones desde el punto de vista de la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

Ya desde los propios inicios de la labor de la Sala, los profesionales han acudido a ella con diferentes temáticas: cabe así distinguir un primer grupo de cuestionamientos que se discutían la imposición de sanciones y suspensión de colegiatura con la consiguiente consecuencia de la imposibilidad de ejercer la profesión. Al responder a estos planteamientos, la Sala Constitucional dejó clara la naturaleza jurídica de los Colegios profesionales a los cuales califica en la sentencia 1386-1990 como Corporaciones de Derecho Público y les atribuyó como finalidad la de velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño, todo ello en un ejercicio delegado de funciones estatales.

       Es como dije una primera aproximación que nos revela dos temas de importancia en ese entonces: la sujeción al derecho público de estos entes y –más importante para nosotros ahora- el acento que en aquel entonces se puso en los aspectos relacionados con el quehacer disciplinario al que se entiende como el eje central del cúmulo de competencias asignadas por ley a los Colegios Profesionales. Se trata, si me permiten plantearlo así, de una primera asignación de sentido al concepto de fiscalización el cual se hizo equivaler primordialmente a una competencia para el mantenimiento de la disciplina a lo interno de profesión.

Luego de unos años, en 1994, se presenta una segunda ola de planteamientos respecto de la constitucionalidad de los Colegios Profesionales, esta vez originada en algunas causas penales seguidas por Colegios Profesionales contra personas que ejercían las diversas profesiones sin cumplir con el requisito de estar colegiadas.  Desde la perspectiva constitucional lo que estaba en discusión era la validez de las acciones limitadoras por parte de los Colegios profesionales respecto del derecho al trabajo reconocido constitucionalmente.

En la respuesta a todos los casos,  se mantiene la doctrina que se había venido delineando a partir de 1990 y –en mi concepto- se da un pequeño paso hacia delante en tanto se afirma -en las varias sentencias que se emitieron al respecto, tal como vemos por ejemplo en la sentencia 789-94-  que si bien existe un derecho constitucional al trabajo, éste no es absoluto y que, en palabras textuales:  “…en el derecho al trabajo no existe limitación alguna, pero sí existen ciertos requisitos que deben cumplirse necesariamente para ejercer determinada función, a fin de que la profesión se ejerza de acuerdo con las reglas del arte.”

Pienso que efectivamente fue un pequeño paso adelante porque si bien la frase aún evoca claramente una prioridad y acento en la labor disciplinaria, lo cierto es que –al menos yo lo veo así-  abría una pequeña hendidura para entender la labor de los Colegios Profesionales también tenía relación con la cuestión de la calidad del profesional y la de los servicios por él prestados.

       Con esta línea jurisprudencial respecto de la cuestión de la colegiación obligatoria, así como la posibilidad de sanción penal por el ejercicio de una profesión por parte de no colegiados, se llega al año de 1995, fecha en que se produce una sentencia que de alguna manera viene a remover los cimientos de la figura de los Colegios Profesionales. Me refiero a la decisión número 2313-1995 de la Sala Constitucional emitida con ocasión de una acción de inconstitucionalidad de un periodista no colegiado y en la cual se alegaba la invalidez constitucional de la colegiatura obligatoria en esa profesión.  En dicha sentencia y con un expreso apoyo en la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se declara que incompatible constitucionalmente la exigencia de una colegiatura obligatoria respecto del el ejercicio del periodismo.

       La situación merece aunque sea una breve explicación porque si bien parece una quiebra de la línea jurisprudencial, en realidad no lo es.  En primer lugar debemos recordar que el tema específico de la Colegiatura obligatoria para periodistas ya había sometida a discusión judicial años antes de la creación de la Sala Constitucional y que en aquel momento, luego de que el sistema judicial diera su visto bueno a la necesidad de colegiatura para el ejercicio del periodismo, el propio Estado costarricense sometió la cuestión a la Corte Interamericana por la vía de una solicitud de opinión consultiva dentro de la que el tribunal internacional declaró que entendía que la colegiatura obligatoria para el ejercicio del periodismo sí producía una violación de la libertad de expresión.

Con tal antecedente, emitido desde 1985, era en realidad de esperar que la Sala Constitucional, como órgano encargado de velar por los Derechos Humanos y fundamentales de las personas, acogiera como lo hizo los razonamientos de la Corte Interamericana y declarara no precisamente la invalidez constitucional de la colegiatura obligatoria en general, sino su incompatibilidad con un derecho concreto como lo es la libertad de expresión con fundamento específico en el hecho, así argumentado también por la Corte Interamericana, de que la actividad del periodista, es decir, buscar, recibir y difundir información está así descrita por la propia convención con un derecho fundamental, situación que no necesariamente se repite para otras profesiones.

Esta decisión, y no obstante la claridad con la que considero que se trató el tema de los derechos constitucionales en juego, produjo con su emisión un sentimiento de inseguridad en el ámbito de los Colegios profesionales, que –según me parece- sintieron un giro en el soporte constitucional que hasta entonces les había dado el Tribunal constitucional costarricense en sus funciones.   

       Es este el ambiente dentro del cual, se plantea el caso del Colegio de Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Física, Ciencias y Artes, en donde los accionantes discuten de manera clara y directa la constitucionalidad de los Colegios Profesionales, haciendo suyos algunos de los argumentos empleados tanto por la Sala como por la propia Corte Interamericana en el caso 2313-95 que se reseñó. Y es justamente este estado de situación lo que hace que la Sala tome la decisión de abordar con carácter sistemático y profundo el tema de la colegiatura obligatoria y con este objetivo en mente se emite la sentencia 5483-95, en la que se aborda de manera profusa, puntillosa y clara toda la temática relacionada con el tema y la razón por la que, desde esa fecha, dicha sentencia se ha entendido como el sólido punto de apoyo sobre el cual se han producido prácticamente el resto de las elaboraciones posteriores respecto del papel de los Colegios Profesionales.

       Siendo ello así, amerita en mi concepto detenerse en este pronunciamiento, así sea para presentar sus líneas esenciales porque siguen vigentes y sirven para aún para orientar la actuación de estos entes.

       En primer término se aborda extensamente el tema de la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales, la cual se aborda primero desde la perspectiva doctrinaria dentro de la que son claras dos posiciones: la que los entiende como asociaciones puras, basadas en un acto constitutivo voluntario, y aquellas otras que los entienden como corporaciones, cuya nota característica es que su constitución se da mediante un acto de imperio es decir válido con independencia de la voluntad de los participantes (normalmente una ley).

Se agrega desde el punto de vista jurisprudencial, la linea seguida desde tiempo atrás por parte de la jurisprudencia costarricense es la de considerar a los Colegios Profesionales como entidades corporativas de interés público, es decir mucho más que meras asociaciones, posición que además es coincidente, según se explicó con la que en general había admitido también la Corte Interamericana al entender que los Colegios Profesionales actuaban como medio para la protección de la moral, el orden publico o los derechos de tercero, todo ello como manifestación de la obligación de protección del bien común dentro de una sociedad democrática.  Afirma la Sala que esta concepción coincide además con la recogida en la jurisprudencia comparada que de forma general entiende a los Colegios Profesionales como corporaciones sectoriales constituidas para la defensa de sus miembros, pero también para atender finalidades de interés publico, razón por la que “se conciben como corporaciones de derecho publico” 

Concluye la Sala este tema de la naturaleza jurídica y apunta que en su concepto los Colegios Profesionales forman parte de la llamada “Administración Corporativa” en tanto que se trata de entidades públicas que representan intereses profesionales y a las cuales la propia ley califica de corporaciones de derecho público y para distinguirla de la asociación señala la Sala que ésta última nos conduce hacia el derecho privado mientras que la corporación nos conduce hacia el Derecho Público.

Esta definición nos pone ya en camino respecto de lo que pueden ser las finalidades y labores de los Colegios Profesionales, tema en que la Sala realiza un verdadero salto cualitativo al apuntar una serie de funciones de éstos que claramente exceden la labor disciplinaria.

Dice la Sala entre otras cosas que es lo propio de los Colegios Profesionales luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, y más adelante precisa que ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, lo cual se manifiesta en el control del acceso a la profesión, la represión del intrusismo y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad.

Y concluye esta relevante sentencia la Sala haciendo un resumen en donde recalca la existencia del interés público en el ejercicio de algunas profesiones, lo cual se erige como justificante para la creación de Colegios profesionales en tanto la obligatoriedad de la pertenencia se justifica para amoldar el ejercicio de esas actividades de interés público a los principios de la moral, el orden público y los derechos de terceros, tal y como lo exige la Constitución Política en su artículo 28.-

Como puede apreciarse, se trata en realidad de un importante pronunciamiento por la sistematización que se hace de la materia y porque, según lo vuelvo a remarcar,  se produce una ampliación de las finalidades atribuidas a los Colegios con el fin de reconocer que forma parte de su labor, el aseguramiento frente a la colectividad de la calidad y seriedad del ejercicio profesional regulado.

Lo relevante jurídicamente hablando es pues ese reconocimiento de que las funciones públicas que ejercen los Colegios profesionales no se agotan entonces en la aplicación del régimen disciplinario, como manifestación del poder estatal de sancionar que es lo que más notoriamente percibimos, sino que se agrega –también como función de índole pública- una serie de actividades relacionadas con la protección de la colectividad y otras más relacionadas con ella como sería el aseguramiento de la calidad y pericia de los profesionales. A mi juicio ello ha abierto grandes  posibilidades en lo que se refiere al tema del papel de mejora en la calidad de los profesionales, todo como parte del ampliado concepto de fiscalización que desde esa fecha se ha impuesto en sede constitucional.

Como era de suponer, luego de esta sentencia la cantidad de reclamos respecto de la colegiatura obligatoria ha decaído y más bien los planteamientos han girado alrededor de la corrección constitucional de las actuaciones de los Colegios Profesionales en tanto conllevan el ejercicio de funciones públicas, lo que cual les impone, por esa misma razón, el respeto de principios propios del Derecho Público.

Destacadamente, el ejercicio de la labor disciplinaria ha tomado ventaja como la fuente de mayores conflictos en sede constitucional. Como ilustración menciono varios temas de los que surgen aquí, por ejemplo, la legitimidad del órgano que sanciona, el respecto de reglas de debido proceso en el trámite y resolución de asuntos disciplinarios y –relacionado con lo anterior- la rica discusión sobre las características particulares del derecho administrativo sancionatorio y en particular sobre el tema de la tipicidad de las conductas.

Otro aspecto que luego de esta sentencia muestra de alguna forma esa mayor intervención de los Colegios en asuntos relacionados con la preparación y calidad de los profesionales, se aprecia en algunas controversias que a finales de la década de los noventa que involucraron a algunos Colegios frente a instituciones públicas de educación superior, en relación con la preparación profesional asociada a ciertos títulos expedidos por las casas de enseñanza.  Sin embargo, debo reconocerlo, lamentablemente la temática estaba lejos de ser  nítida y más bien apareció matizada con gran cantidad de temas adicionales como cuestiones de distribución de poder a lo interno de los Colegios, categorizaciones de miembros, de modo que realmente es poco lo que pueda resultar aprovechable en estas decisiones para nuestro tema.

Finalmente,  en la actualidad encuentro una tendencia hacia la presentación de reclamos que involucran cuestionamiento de las decisiones de los Colegios más que todo en relación con cuestiones que tienen que ver con la razonabilidad de sus decisiones en el tema de las incorporaciones. Requisitos reglamentarios excesivos, fijación de condiciones no justificadas o fundadas en lecturas incorrectas del ordenamiento, son en la actualidad los temas que se debaten con más continuidad ante la Sala, pero –como pueden comprender-  el material es disperso y este no es el momento para emprender algún intento de sistematización.

Se me acaba el tiempo previsto y quiero finalizar esta exposición con un intento de conclusión. Sin duda, en sede constitucional los Colegios Profesionales han tenido desde el principio un respaldo en lo que hace a su existencia y necesidad. La clave ha estado según mi criterio en el balance que se ha buscado entre las libertades fundamentales de las personas y en particular de los profesionales y la obligación del Estado de velar por la propiedad y calidad de ciertas actividades relevantes en el contexto social.

Es en este último punto en donde entiendo yo, tienen cabida y posibilidad de desarrollo las iniciativas de los Colegios profesionales dirigidas a aumentar su presencia en lo que se refiere a la preparación e idoneidad de los futuros profesionales en las distintas profesiones, vigilancia y fiscalización que se hacen aún más necesarias dentro de un sistema abierto de educación superior como el nuestro, por cuanto estas corporaciones se convierten en un baremo o guía que se encargue -como una función estatal absolutamente legítima- de validar la competencia profesional de todos aquellos que las Universidades públicas y privadas forman.

En mi concepto se trata de una labor natural del trabajo de fiscalización de los Colegios profesionales que harían bien reivindicar de forma seria y consistente, pero también sin egoísmos.