“DIALOGOS POR LA JUSTICIA: HACIA UNA REFORMA JUDICIAL
PARTICIPATIVA”
“Resulta imprescindible comprender que la viabilidad de un
cambio no se obtiene por decreto o por imposición. Que si bien
es cierto el Poder Judicial debe afrontar el desafío de
presentar resultados en el corto plazo sobre la base de una
credibilidad y confianza en una impostergable reforma judicial,
no se debe condicionar su alcance a resultados cortoplacistas
que pretendan obtener una mayor eficiencia de lo incorrecto. En
este contexto, hay que partir de que el cambio debe ser
consecuencia de una comprometida actitud y entrega de todos con
la Justicia, entendida esta como un valor democrático esencial
para nuestra sociedad, y en donde los actores decisivos a lo
interno y externo del Poder Judicial, asumamos el liderazgo y la
participación que este momento de crisis histórica y desafíos
impostergables nos demanda a todos”.
Índice
I.- PREÁMBULO
A) Justicia y
Derechos Humanos
Los derechos humanos constituyen el marco ideal para
construir una sociedad más democrática, igualitaria, equitativa
y solidaria, mediante la participación ciudadana y la
facilitación por parte del Estado de los instrumentos y medios
para la realización de los derechos humanos de las personas.1
Igualmente, los derechos humanos se revelan como el fin último
sobre el que debe versar todo proceso de reforma judicial en el
contexto de una nación regida por el Estado de Derecho.
El enfoque de los derechos humanos ha comenzado a tomar
vigencia en la conciencia social que ha inspirado a la sociedad
costarricense de fines de siglo e inicios del nuevo milenio. Los
programas de reforma y renovación institucional propuestos
durante la década anterior, rescatan como valores fundamentales
la participación, la democratización, la igualdad y la equidad.
1 Guendell (2002) señala que este enfoque amplía y
diversifica el concepto de igualdad, cuya realización depende
del desarrollo de una ciudadanía activa y que se aborda desde
tres dimensiones: (1) una perspectiva estructural referida al
acceso a la riqueza social, (2) una perspectiva formal
relacionada con la igualdad de oportunidades en el acceso al
mercado, y (3) una perspectiva jurídica vinculada con la
igualdad ante la Ley.
Los procesos de transformación institucional, no sólo han
buscado la racionalidad administrativa, sino legitimar el
compromiso del Estado con el desarrollo social y económico de
los habitantes. No obstante, para la aplicación del enfoque de
los derechos humanos, las reformas institucionales deben ir más
allá y reconocer de forma explícita que la acción pública debe
girar en torno y hacia a la sociedad, de forma que sus
estructuras promuevan y faciliten el contacto y el servicio con
los habitantes.
En la actualidad, el Estado tiene que administrar recursos
cada vez más escasos para atender las demandas sociales; por
ello, se deben fortalecer los mecanismos de desarrollo y de
cambio social y dotarlos de la flexibilidad adecuada para
aprovechar eficientemente los recursos disponibles para la
construcción y perfeccionamiento de una Justicia más
Democrática.
B)
Diálogo: una herramienta esencial
Bajo esta nueva concepción de Justicia y Derechos Humanos, la
propuesta de "Diálogos por la Justicia" pretende cumplir con el
objetivo de que a través de un proceso de diálogo interno y
externo, se promueva una reflexión colectiva y una participación
abierta y democrática que facilite la posterior toma de
decisiones. Esta dimensión permite reafirmar el compromiso del
Poder Judicial costarricense con el cumplimiento efectivo de los
derechos humanos, principalmente, a través del caudal de
recursos públicos comprometidos en inversión dirigida a la paz
social y al fortalecimiento de otros valores esenciales en un
Estado de Derecho: la libertad y la democracia.
El espíritu del diálogo, debe presidir decisivamente todos
impulsos en el proceso de la reforma judicial. Los principios
fundamentales, habrán de construirse sobre la base de los
aportes que hagan todos los actores y responsables directos o
indirectos del sistema. La Justicia debe ser concebida como una
responsabilidad de todos. Por ello, su mejoramiento debe
constituir un reto de interés general o nacional. Estamos frente
a un servicio público esencial para nuestra vida democrática.
C)
La Justicia y la Participación Ciudadana
En materia de participación ciudadana, se debe tomar en
cuenta que ésta, además de ser una necesidad y un derecho
humano, permite movilizar recursos para satisfacer y realizar
otros derechos. Las políticas y programas consagrados a promover
el desarrollo comunitario, aunque han sido fragmentarios y
discontinuos, constituyen un dispositivo importante en este
sentido.
Dentro del enfoque de derechos, la articulación social
entorno al sector Justicia no debe concebirse como la mera
reorganización de los recursos institucionales sobre la
prestación de los servicios, sino también, como un mecanismo que
enriquezca y retroalimente a la Justicia sobre el sentir de la
ciudadanía con respecto a la forma en que los servicios
judiciales son brindados, lo cual conduce a considerar la
dignidad que demandan las personas en sus
vínculos con
nuestras dependencias judiciales a recibir sus servicios.
En virtud de lo anterior, para asegurar el cumplimiento de
los objetivos de “Diálogos por la Justicia” enmarcado dentro de
los propósitos institucionales de reforma judicial, se propone
la participación mancomunada de funcionarios judiciales,
habitantes, grupos organizados de la Sociedad Civil, grupos
profesionales y otros que señalarán al órgano de gobierno del
Poder Judicial, los elementos que debe contemplar un proceso de
reforma judicial en nuestro país, con el objetivo de que el
mismo sea Democrático, Participativo y Humanizante.
Por otra parte, vale señalar que la Justicia debe estar cerca
del ciudadano, del usuario cotidiano. Deben existir los espacios
necesarios para el desarrollo de un permanente proceso de
interacción. "Diálogos por la Justicia", pretende lograr ese
propósito mediante un contacto permanente con todos los
circuitos judiciales del país haciendo realidad los valores de
transparencia y rendición de cuentas. La organizaciones civiles
participan en el proceso dándole una verdadera legitimación y
garantía de objetividad.
Como ya se mencionó, debemos partir de una premisa básica.
Para poder acercarnos a la verdadera realidad, hay que vivirla
directamente. Sólo así podremos obtener una verdadera dimensión
de los problemas y un mayor compromiso de todos en la búsqueda
de soluciones, de cara tanto a los problemas internos como a los
externos.
Además, no debemos perder de vista que los usuarios de la
Administración de Justicia, tienen pleno derecho a que se haga
valer el principio a una atención adecuada que implique rapidez,
eficacia y calidad. Tienen derecho a un Poder Judicial
totalmente independiente, que le brinde información oportuna y
actúe con absoluta transparencia dando cuenta de sus actos.
En segunda instancia, y ubicado dentro de este acápite de la
participación ciudadana, es necesario mejorar y rediseñar los
mecanismos de evaluación que operan sobre el sistema de
Administración de Justicia así como de los diferentes programas
que se han implementado en los últimos años a fin de construir
bases sólidas de análisis y valoración sobre el desempeño que
presentan los recursos asignados al sector.
La eficiencia y la eficacia de las políticas públicas en
materia judicial así como de los programas especiales que se han
implementado, deben evaluarse también desde la óptica del
usuario, interno y externo, y no sólo desde la evaluación que
realicen los órganos técnicos respectivos. La obtención de una
mayor información y conocimiento de la realidad, contribuirá a
un mejor diseño e implementación de las políticas y programas
hacia futuro.
D)
La Justicia frente al imperioso cambio
El Poder Judicial está obligado al cambio, a adecuarse
eficazmente a nuevas realidades, a mejorar día con día la
prestación de sus servicios y a no descuidar su proceso de
modernización dentro de la reforma institucional. A las
carencias tradicionales, debemos sumar los nuevos retos y las
nuevas exigencias propias de una sociedad más dinámica y
compleja, demandante de mayores respuestas ante el alarmante
aumento de la litigiosidad.
El mejoramiento de la calidad en la prestación de los
servicios judiciales requiere más que el mero reconocimiento
legal de los Derechos Humanos de las personas; ésta es una
condición necesaria pero no suficiente. Se requiere de la
materialización de tales derechos en la cotidianidad y práctica
institucional en que se fragua la relación de las personas con
respecto a las diferentes instancias judiciales en nuestro país.
El enfoque de los Derechos Humanos dentro de la política
judicial requiere de la construcción de una nueva cultura social
e institucional, cuya actividad responda a la realización de los
Derechos Humanos de los habitantes. Desde el punto de vista
institucional, este proceso conlleva a redefinir los contenidos,
la organización y la implementación de programas y proyectos
sociales conduzcan al acceso de la justicia por parte de la
ciudadanía.
E) Justicia y
Acreditación
La Justicia no puede tener dilaciones indebidas motivadas en
un eventual funcionamiento anormal del sistema, o incluso en la
falta de compromiso o actitud de sus actores a lo interno.
Por esa razón, sobre el convencimiento de una necesaria
autocrítica, se somete a la consideración general en estos
"Diálogos por la Justicia", la valoración de la propuesta de
creación de un "Programa de Acreditación Judicial".
Este Programa pretende implementar un mecanismo generalizado
de verificación de los estándares mínimos de calidad a nivel de
recursos materiales y humanos. En relación con este último, debe
incluirse la valoración del desempeño de los funcionarios no
sólo como un mecanismo de incentivos en la carrera judicial y
administrativa, sino también para los efectos de responsabilidad
disciplinaria cuando corresponda.
F)
Justicia Participativa y Democrática
Hay que crear estructuras más horizontales de participación
democrática, tanto a nivel interno como externo.
Sobre esa base organizacional a nivel interno, la Justicia
deberá concebir mecanismos de autocontrol efectivo
principalmente en el ámbito jurisdiccional. Se somete a la
consideración general en estos "Diálogos por la Justicia", la
creación de los "Consejos de Jurisdicción". Estos estarían
organizados en cada uno de los circuitos judiciales en cada una
de las materias, nombrados por los propios jueces y garantizando
una participación de las diversas instancias.
Coordinarían
todo lo atinente a lo propiamente jurisdiccional con las
Comisiones Especiales nombradas por la Corte, y desarrollarían
los planes de trabajo y los correspondientes controles de
ejecución atinentes a cada jurisdicción en los distintos
circuitos.
Mediante esta estructura democrática, los propios juzgadores
asumen en primera instancia la responsabilidad de medir
resultados y rendimientos acordes a los criterios razonables,
proporcionados y objetivos que habrán de establecerse para
mejorar el sistema de responsabilidad que evite en lo posible
dilaciones indebidas o injustificadas.
II.-
MARCO TEÓRICO DE REFERENCIA OBLIGADO
A) LOS RETOS DE LA REFORMA JUDICIAL EN AMÉRICA LATINA
El excelente artículo “La reforma Judicial en América Latina”
del Lic. Fernando Carrillo Flórez, sirve de base para las
siguientes ideas sobre el tratamiento de los retos que afronta
el Proceso de Reforma Judicial en nuestra América Latina,
destacándose por parte de este connotado jurista el hecho de que
el fortalecimiento del Estado de Derecho constituye la espina
dorsal de la consolidación democrática. De ahí la importancia
histórica que este debate a deparado, en términos de replantear
el rol del Estado frente al desarrollo, lo cual conduce,
inexorablemente, a revalorar la capacidad institucional del
Estado para efectos de responder a la problemática que presentan
las sociedades modernas.
1. LA IMPORTANCIA DE LAS INSTITUCIONES PARA EL DESARROLLO
Entre otros, la publicación del Informe de Desarrollo del
Banco Mundial - "El Estado en un mundo cambiante"- no es sólo el
sugestivo título del Informe
Anual de un Banco de Desarrollo que marca rumbos en la
teoría, sino un claro mensaje a quienes bajo la prematura
proclama del fin de la historia dieron por terminada una
controversia cuyos costos han sido considerables en términos de
la capacidad institucional de los Estados para satisfacer las
necesidades públicas.
Recuperar para el Estado su capacidad de acción y respuesta
en áreas como el ámbito del Estado de derecho y los poderes
judiciales, las legislaturas, los gobiernos municipales, el
ejercicio de la función regulatoria y la promoción de la
competencia, la lucha contra la corrupción y la búsqueda de la
transparencia, es un axioma incorporado muy recientemente a la
agenda de desarrollo latinoamericana.
Las consideraciones sobre el tamaño del Estado han sido
relegadas a un segundo plano. Un Estado demasiado grande puede
paralizar una economía, pero un Estado débil puede llevar a la
anarquía. Por ende, el papel del sector público difiere de un
país a otro dependiendo de su estado de desarrollo, paridad de
su nivel de ingreso, geografía, fortaleza de su sociedad civil,
diversidad étnica, etc. La oportunidad y sabiduría de las
generalizaciones se derrumba con múltiples evidencias.
En América Latina, el paso del Leviatán macrocefálico a la
desaparición del Estado, olvidó el hilo conductor del
clientelismo y la corrupción que minó la legitimidad y eficacia
de las instituciones, queriendo pulverizar su presencia en la
vida ciudadana. Hoy por hoy, el desmonte del Estado de Bienestar
propone ser reemplazado por una sociedad de oportunidades
compuesta de soldados ciudadanos de los que hablara Martin
Luther King. Ciudadanos más educados, más informados y críticos
frente a la cuestión pública configuran una tendencia a mejorar
la calidad de la política para hacerla más transparente y
participativa. Comenzar a medir índices de participación
ciudadana, por ejemplo, como factor de éxito de las políticas
públicas, constituye una avance indiscutible dentro de la hoy ya
revaluada dinámica del "Consenso de Washington".
Los asuntos sociales que no han sido resueltos ni por el
Estado ni por el mercado, son el verdadero problema,
particularmente de América Latina y el mundo en desarrollo. El
sector público no los ha causado la mayoría de las veces y
probablemente puede contribuir a resolver algunos de ellos. En
consecuencia, el punto clave consiste en determinar qué puede
hacer bien el Estado, qué hace deficientemente, qué tiene que
hacer y qué no debe hacer definitivamente. Se trata de construir
instituciones que fortalezcan el aparato del Estado para hacer
lo que le corresponde mientras le impiden hacer lo que no le
corresponde.
Un mejor Estado, más inteligente, estratégico, eficiente y
catalítico que apunte más a la micropolítica de las relaciones
con la comunidad y al fortalecimiento de la sociedad civil que a
la nutrición de burocracias ineficientes.
Es obvio que llegar a esa conclusión después de haber
catequizado durante casi dos décadas desde la ortodoxia de un
modelo económico, es una conquista de quienes han creído que lo
que hoy se vive es la consolidación de la "tercera ola" de la
democratización en América Latina .
Desde la otra cara de la moneda, bien ha rectificado Fukuyama
que el futuro de la política y de sus grandes batallas en el
siglo XXI no estará en el campo de las ideologías -ni siquiera
en el terreno de la reingeniería de los procesos-, sino en el
nivel de la sociedad civil y de la cultura política. El problema
de hoy es medir el desempeño del actuar democrático y su
capacidad de respuesta institucional de cara a esos nuevos
desafíos. La sociedad civil y la cultura política muestran su
condición de piezas mejor aceitadas para responder a esas nuevas
demandas. No se puede continuar pensando con ligereza alrededor
de un menor y no de un mejor Estado.
2. EL BID
Y LA REFORMA INSTITUCIONAL
El debilitamiento del Estado de Derecho y el mal
funcionamiento de las instituciones públicas han impuesto un
costo muy alto a las políticas económicas que las sociedades no
están dispuestas a seguir pagando.
Bien se ha dicho que cada paradigma de desarrollo plantea sus
particulares exigencias respecto del modelo de Estado que se
ajusta a los tiempos. El nuevo modelo de desarrollo requiere de
un nuevo tipo de Estado en América Latina, cuya construcción no
puede esperarse de la mera adaptación incremental del aparato
público tradicional por generación espontánea. La dimensión del
nuevo Estado sólo surgirá de un largo, complejo y profundo
proceso de alcance estructural que tomará un buen tiempo para su
decantación y que planteará a los Gobiernos difíciles problemas
de definición de prioridades, selectividad y secuencia de las
políticas públicas. Y para que cualquier reforma sea sustentable
deberá partir de una variable cada vez más incontrovertible: Que
los procesos de reforma política son referentes obligatorios
para la modernización del Estado en nuestra región. Son punto de
partida, tránsito y punto de llegada de la Reforma del Estado.
La reforma del Estado aparece en la mayoría de los países de
la región como un prerrequisito para el desarrollo sostenible y
la gobernabilidad. En ese mismo contexto y de manera coetánea,
la reforma de los sistemas de justicia ha venido consolidándose
como parte del conjunto de actividades prioritarias para
garantizar tanto la vigencia del Estado de Derecho como la
sostenibilidad democrática. Pese a que en la práctica se haya
pasado por alto su trascendencia, jamás se ha podido desconocer
la prestación de la justicia como la más básica de las
responsabilidades del Estado.
El Estado de Derecho, o en otras palabras un Estado sujeto al
derecho, así como la existencia de un grado de seguridad
jurídica mínimo y un sistema de justicia eficiente, son
requisitos sustanciales para la consolidación del sistema
democrático de gobierno y para el desarrollo económico. En los
últimos años, los países de la región de América Latina y el
Caribe han llevado a cabo un proceso de cambios estructurales
políticos, económicos y sociales, en los cuales los sistemas
judiciales han tenido un creciente protagonismo. La
consolidación de la gobernabilidad democrática y el
funcionamiento de las fuerzas del mercado requieren de un
sistema judicial independiente, confiable, fuerte, eficiente,
equitativo y moderno que no sólo asegure un ambiente de
inversión y crecimiento sino también sea una garantía de
legitimidad a la hora de asegurar el acceso a la justicia y la
protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Dicha legitimidad va asociada con la capacidad del sistema
judicial de hacer respetar la ley y ejercer su papel de
contralor frente los otros órganos del Estado.
La relación entre justicia y economía ha sido objeto de muy
reciente y escasa investigación y también de frecuente
especulación. Existe amplio consenso entre economistas y
juristas respecto de que el desarrollo económico y social de un
país, depende tanto o más de sus políticas e instituciones que
incluso de sus recursos naturales. Una de las estructuras más
importantes para la institucionalización de las políticas es la
estructura legal. Los sistemas legales a su vez deben ser un
reflejo de la realidad social de cada país para poder ejercer su
autoridad efectivamente. Es decir que las reglas que afectan
tanto la vida económica como social no pueden estar divorciadas
de los hechos diarios de las sociedades que gobiernan.
En este marco debe decirse que, dadas las características y
la velocidad de los cambios que se están produciendo, es
imperativo implementar un conjunto de reformas que complementen
los esfuerzos de aproximaciones clásicas a estos procesos de
cambio, algunas de ellas ya superadas por la fuerza de
acontecimientos recientes. Las nuevas reformas deben afrontar
cuestiones aun más sutiles y complejas como el desarrollo de la
capacidad institucional, la modernización del derecho, la
reforma del sistema judicial, la protección y defensa de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, la lucha contra la
corrupción, la reforma de los sistemas de justicia penal, el
acceso a la justicia y las formas de controlar la violencia y
garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana.
3.
ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y DESARROLLO
El ambiente institucional y normativo manifiesta
precariedades y deficiencias que limitan la eficacia de las
instituciones estatales, restringen la participación ciudadana y
deterioran la credibilidad de las instituciones democráticas. En
consecuencia, el funcionamiento de la economía ha tropezado con
la estructura tradicional de las instituciones estatales, las
precarias
modalidades de la gestión gubernamental, la
inadecuación de las políticas públicas, la obsolescencia de los
ordenamientos jurídicos y, en consecuencia, la erosión del
Estado de Derecho. Por esa razón, en los últimos años se ha
fortalecido el consenso en torno a la importancia de la
gobernabilidad para impulsar una sólida política de desarrollo
sostenido y equitativo. Se trata de edificar un modelo político
consistente con el modelo económico pues sin un Estado de
Derecho democrático, que incluya sistemas de justicia
robustecidos y eficaces no se tendrá una economía de mercado
eficiente.
La gobernabilidad democrática supone condiciones de cohesión
socioeconómica, de libertades políticas y de garantía de
derechos fundamentales que hacen parte de la vida cotidiana de
cada ciudadano y que, en el largo plazo, determinan la vigencia
o no del sistema democrático y de economía de mercado. Ya se ha
dicho que a estas alturas nadie hoy desconoce la relación
directa e indisoluble que debe existir entre la sustentabilidad
del modelo económico y la calidad del proceso de gobierno,
aplicado este último concepto no sólo a la reforma del Poder
Ejecutivo, sino cubriendo la modernización de las legislaturas,
la reforma de los sistemas de justicia y los nuevos escenarios
de la participación ciudadana.
Por todo ello, no ha constituido una casualidad que los
organismos internacionales de desarrollo, incluyendo la banca
multilateral de desarrollo, se estén planteando los temas de la
gobernabilidad y el fortalecimiento del Estado de Derecho como
parte de su quehacer operativo. Hoy resulta evidente que la
acción del mercado por sí sola no produce competencia, que es en
últimas la esencia de su eficacia, ni tampoco produce equidad,
que es el fundamento de la legitimidad del mercado y del sistema
democrático. El rol de las instituciones y de los sistemas
normativos en el cumplimiento de las responsabilidades básicas
por parte del Estado hacia la búsqueda de un verdadero Estado de
justicia aparece evidente. La construcción y consolidación de
unas instituciones adecuadas para el mercado y la democracia son
un mandato inaplazable por su potencialidad para promover la
competencia, amparar la equidad y propiciar la seguridad,
confianza y previsibilidad jurídica y política.
En ese orden de ideas, la gobernabilidad implica, en primer
término, estabilidad política asociada a condiciones de
integración socioeconómica interna, fortaleza de las
instituciones democráticas y participación de los ciudadanos en
el proceso de toma de decisiones. En segundo lugar, la
gobernabilidad requiere condiciones de confianza, seguridad y
previsibilidad que incluye, entre otros, la existencia de un
marco legal apropiado para el desarrollo; la protección de los
derechos fundamentales de los ciudadanos, en especial, el
derecho de propiedad; un ambiente propicio para el desarrollo
del sector privado, que respete la libertad
contractual; una
eficiente asignación de los recursos públicos; y responsabilidad
del gobierno, probidad y transparencia en la administración del
Estado en todos sus niveles.
La relación intrínseca entre desarrollo y gobernabilidad, en
los términos ya señalados, es particularmente relevante en el
marco de una economía de mercado y de sistemas políticos
democráticos, ya que sin un clima de estabilidad y seguridad
jurídica, es casi imposible un esfuerzo sostenido de ahorro,
inversión e innovación que descansa en las expectativas de los
agentes económicos privados. La definición de unas claras reglas
de juego, con escenarios transparentes que reduzcan los costos
de transacción - como lo ha destacado la escuela de la "Economía
Institucional" - son la base para cualquier intento de
instauración de metas que apunten a la democracia y a la
economía de mercado.
Es claro que un esfuerzo de esta naturaleza debe hacerse más
sistemáticamente, por la vía de una reflexión estratégica capaz
de traducirse en un plan de acciones y en mayores niveles de
compromiso y coordinación con los esfuerzos de reforma a nivel
regional y nacional. Todo evidencia que la reforma del Estado y,
en particular, de la Justicia, ha pasado a tener una prioridad
estratégica y todo indica que continuará teniendo una
importancia capital durante mucho tiempo, por tratarse de un
proceso difícilmente ejecutable con metas de corto plazo.
4. EL ROL DE LAS INSTITUCIONES DE JUSTICIA Y SU REFORMA
El desarrollo de mercados competitivos y eficientes plantea
como condición necesaria, aunque no suficiente, la construcción
progresiva de un marco institucional que proclame y garantice la
libertad de empresa en un entorno de competencia efectiva;
defina con precisión y garantice los derechos de propiedad y el
cumplimiento de los contratos; impida la intervención arbitraria
del Estado en la vida económica, obstaculizando la competencia
de mercado; garantice la autonomía básica del sector público
impidiendo su captura por grupos de interés particular; y
racionalice los marcos regulatorios del sector privado a la
garantía de bienes públicos inequívocos y al establecimiento de
sistemas generales de incentivos.
Para la progresiva construcción de ese marco institucional
para el desarrollo, es necesario poner en marcha programas y
acciones de reforma tanto en los ámbitos legislativo como en el
judicial y el ejecutivo. Pero ninguno de los poderes públicos
puede caer en la trampa de las reformas administrativas
puramente instrumentales o responder de manera simplista a
apremios macroeconómicos y/o fiscales, desconociendo la
necesidad de trabajar en el incremento de la capacidad gerencial
del sector público. Cumplir con esa nueva estrategia, exige
modificar en forma oportuna las líneas fundamentales del modelo
de administración de los poderes públicos, hacia uno más
gerencial, centrado en los resultados de la gestión pública, que
tenga como objetivo satisfacer las expectativas crecientemente
insatisfechas de los ciudadanos.
En la reforma de los sistemas de justicia, debe apuntarse a
aquellos procesos y jurisdicciones con impacto directo sobre la
seguridad jurídico-económica, es decir, en la disminución de los
costos de transacción y en la creación de un adecuado sistema de
incentivos. Y aún más: el desarrollo de mecanismos que logren
vincular la vigencia del Estado de derecho a la protección de
los derechos fundamentales de los ciudadanos así como su
capacidad de acceso a los sistemas de justicia.
Durante muchas décadas el servicio público de la justicia fue
subvalorado, tanto por la vía del desconocimiento de la
independencia judicial, como por el camino de la inaccesibilidad
de los ciudadanos a esa elemental responsabilidad pública.
El Banco Interamericano de Desarrollo inició la reflexión
acerca de estos temas en la década de los 90. Desde ese momento,
se fijaron algunas pautas para la acción futura en estas áreas,
entre otras: la necesidad de profundizar la labor de estudio y
reflexión sobre el nuevo campo de trabajo; la urgencia de poner
en marcha un proceso de evaluación de experiencias a través de
talleres regionales y nacionales; el objetivo de incorporar
estas metas en la Octava reposición de recursos de capital del
Banco; la tarea de iniciar en la programación del Banco el
análisis de la administración de justicia; y finalmente, la
prioridad de poner en marcha operaciones de préstamo y
cooperación técnica en estas nuevas áreas.
El balance ha sido bastante alentador, pues no sólo se han
cumplido las pautas señaladas, sino que se ha avanzado bastante
en la conceptualización y el quehacer operativo de estos
programas.
El tema de la modernización y fortalecimiento de los sistemas
de justicia entró por la puerta grande en las actividades del
Banco. Quedó incorporado en la Octava reposición de recursos de
capital, profundizándose el trabajo de campo, el estudio y la
reflexión mediante la puesta en marcha de instancias específicas
al interior de la institución. Se han realizado talleres y
actividades de creación de consensos a nivel nacional y
sub-regional, en países como Colombia, Honduras, Costa Rica,
República Dominicana, Guatemala, Venezuela y Perú, en diálogo
directo no sólo con las instancias estatales sino con la
sociedad civil, promocionando su activa participación.
A nivel regional también se han auspiciado talleres de
evaluación de experiencias de reforma judicial en Washington D.C
y en Williamsburg, Virginia. En Montevideo se celebró una
Conferencia sobre justicia y desarrollo y en Río de Janeiro se
realizó una reunión sobre acceso a la justicia. En 1997 y 1998
se realizaron actividades de capacitación de jueces en
mecanismos de protección de derechos fundamentales y
evaluaciones de las estrategias de reforma en América Central y
en Sudamérica. El Banco se encuentra también conduciendo un
trabajo de investigación sobre mejores prácticas, a fin de
identificar experiencias extra regionales útiles para orientar
el contenido de la reforma en ciertos aspectos de la
administración de los despachos judiciales y el proceso
judicial.
Por otra parte, se ha incorporado la temática de la
administración de justicia en los ejercicios de programación que
el Banco realiza con los países. Ha aumentado cuantitativa y
cualitativamente la cooperación internacional en estas materias
y se ha propiciado mayor intercambio de experiencias con otros
organismos y agencias de cooperación, como la OEA, la AID, el
PNUD, la Unión Europea, el Banco Mundial y el Instituto de
Cooperación Iberoamericana, en la búsqueda de mayor
coordinación. Cada día aparecen mayores esfuerzos de
coordinación de programas en los niveles bilateral y
multilateral.
Han crecido las operaciones de asistencia técnica orientadas
a la identificación de problemas y soluciones a través de
operaciones de préstamo y cooperaciones técnicas. Desde 1994, el
Banco ha aprobado dieciséis (16) préstamos y operaciones de
cooperación técnica en apoyo a los procesos de reforma de los
sistemas de justicia, así como donaciones del Fondo Multilateral
de Inversiones para proyectos en el área de solución alternativa
de conflictos comerciales en siete países. Se encuentran en
diferentes estados de preparación, diseño o ejecución, proyectos
en México, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Nicaragua,
Honduras, Panamá, República Dominicana, Colombia, Venezuela,
Brasil, Ecuador, Perú, Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay.
Como condición sine qua non, los programas se han venido
adaptando a la especificidad de las realidades de los sistemas
judiciales respondiendo a los requerimientos y solicitudes de
cada uno de los países. En el campo nuevo de la búsqueda de la
seguridad ciudadana y el control de la violencia se han aprobado
operaciones en Uruguay y Colombia y se están preparando en El
Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Honduras.
5. INDEPENDENCIA JUDICIAL, COLABORACIÓN ARMÓNICA Y
GOBERNABILIDAD
La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional
constituye la base de la arquitectura constitucional del Poder
Judicial. Sin embargo, ha sufrido algunas distorsiones que han
llevado en no pocos casos a desnaturalizarla. Su condición de
principio capital delejercicio de la democracia y de cimiento
del Estado de derecho la coloca simultáneamente como mecanismo
de defensa y como puntal de ataque en la dinámica de la práctica
de los "frenos y contrapesos".
Los embates persistentes de quienes, atrincherados desde el
poder político, desean continuar una tradición de sujeción de la
instancia judicial a los otros poderes del Estado, ha llevado a
"blindar" a los poderes judiciales frente a la acción de las
otras funciones públicas. Desde ese ángulo, para el caso de las
democracias en transición como es la situación de buena parte de
los países de la América Latina, la independencia del Poder
Judicial puede llegar a ser malentendida y peor utilizada. Por
una parte puede significar una patente de corso para sumir en el
aislamiento a la función judicial y, por otra, puede levantar
obstáculos a la armonía en las relaciones entre los poderes
públicos.
La independencia debe concebirse más como una relación de
doble vía frente a las otras funciones públicas: de respeto de
los otros poderes al ejercicio de una función subordinada a la
ley para la preservación del equilibrio entre ellos pero, a la
vez, de apertura a la colaboración armónica entre los poderes
públicos para cumplir con las demandas ciudadanas que cada día
son mayores. Desde otro ángulo, no puede llegar a convertirse en
un obstáculo para la eficacia y la transparencia de las
actuaciones judiciales. Un enfoque de esta naturaleza permitirá
superar las múltiples barreras que han surgido en las relaciones
ejecutivo-legislativo-judicial y abrirá las posibilidades de
explorar un campo nuevo en la ciencia y en la práctica del
ejercicio del Gobierno. Porque la gran ausencia en el
tratamiento del tema tanto a nivel teórico como práctico, sólo
es proporcional a la falta de comunicación existente entre sus
protagonistas: burócratas, legisladores y jueces. Todo ello
repercute claramente sobre la independencia misma de los
poderes, la consecución de los fines del Estado y la
consistencia de las políticas públicas. Un Estado de Derecho que
se levanta después de los restos del totalitarismo reclama
instituciones vigorosas y poderes judiciales independientes.
La noción de independencia judicial implica, entre otras
cosas, que el juez no ha de tener más subordinación que a la ley
y ello engloba la referencia a múltiples aspectos: independencia
política frente al Poder Ejecutivo; independencia funcional
frente a otros órganos judiciales; independencia económica
frente a otros poderes. La relación del juez frente a la ley
señala un ámbito de acción del ejercicio de la función judicial
que obliga a referir el cumplimiento de su deber al objeto mismo
de la función legislativa.
La relación intrínseca entre la actividad del juez y la
acción del legislador margina en principio aún a la misma
función ejecutiva. Por ello, su fuente natural será la ley con
todo lo que ello conlleva. En la clásica carta de Jefferson a
Madison del 15 de marzo de 1789, se levantaban los riesgos de
una relación que ya se vislumbraba como indisoluble y presidida
por la facultad legislativa. Decía Jefferson que "el Poder
Ejecutivo en nuestro Gobierno no es el único ni quizás el
principal objeto de mi solicitud. La tiranía de los legisladores
es, actualmente, y esto durante muchos años todavía, el peligro
más temible. La del Poder Ejecutivo vendrá a su vez, pero en un
período más remoto". Esto último, se predicaría no sólo del
abuso posterior del Ejecutivo al usurpar funciones legislativas
sino de la indebida intromisión de los otros poderes en el
ejercicio de la función de los jueces.
Sin perjuicio de lo dicho, y en el contexto histórico, se
puede afirmar que el siglo pasado fue el de la expansión de los
Parlamentos como organizaciones que incrementaron sus mandatos
en forma desmesurada, ratificando el temor de Jefferson. El
siglo XX ha correspondido a la expansión del Poder Ejecutivo y a
la forma de controlar su predominancia. Y ya hay quienes
anuncian -y es difícil refutarlo- que tanto por la necesidad del
equilibrio entre poderes, como por las prioridades señaladas al
Estado de Derecho, el siglo venidero será el siglo de los jueces
. En efecto, la simple ley de la compensación indicaría que ese
debe ser el curso de las cosas. De convidado de piedra en el
proceso público a apéndice del Ejecutivo y correa de transmisión
del poder legislativo, otros escenarios mejores le tienen que
esperar a un poder cuya rehabilitación se está experimentando en
los más diversos sistemas. Para mencionar sólo el contemporáneo
principio de "autogobierno" de la rama judicial, basta examinar
cómo las funciones de gobierno del Poder Judicial salieron del
Poder Ejecutivo en una escalada paulatina que arranca de las
Constituciones Italiana (1946) y Francesa (1947) e invade la
Griega (1952), Portuguesa (1976) y Española (1978), y ya en los
noventas ha impregnado la mayoría de las Constituciones de la
región latinoamericana.
La garantía de la independencia judicial vendrá de la mano de
un mayor entendimiento de las actividades del Poder Judicial por
parte del Ejecutivo y el Legislativo. Una interacción de esa
naturaleza va a permitir unos arreglos institucionales
innovadores que, como puede demostrarse, no son necesariamente
un problema de ingeniería constitucional . Las violaciones del
principio de independencia son más comunes en situaciones de
desconocimiento y falta de comprensión mutua de las actividades
del otro poder.
Las relaciones son susceptibles de mejorar y ello es posible
conseguirlo en las sociedades políticas modernas sin violar el
principio de separación de poderes ni mucho menos el de
independencia del Poder Judicial. Sin embargo, separación de
poderes con interacción y diálogo para la eficiencia de las
políticas públicas, no es un asunto que pueda conseguirse de un
día para otro en una región, como la latinoamericana, con una
gran carga de un pasado autoritario, con facultades legislativas
excepcionales casi permanentes y asunción de funciones
jurisdiccionales por el Ejecutivo en muchos capítulos de su
historia reciente.
Uno de los espacios de interacción que resulta crítico, por
las sensibilidades que despierta y por las dificultades que
genera en la relación ejecutivo- legislativo- judicial, es el
tratamiento del presupuesto de la justicia. El sistema mismo de
elaboración del presupuesto del sector justicia marca una
primera pauta que ordinariamente se concibe como la real
consagración de la autonomía del Poder Judicial. Muchas veces el
presupuesto se presenta formalmente al Congreso por la propia
judicatura, o el proyecto se presenta a una comisión
especializada del legislativo o a través del Poder Ejecutivo
para que sea incluido en el proyecto que presentará
posteriormente al Legislativo.
En esa misma dirección, muchas de las controversias que hoy
se suscitan en relación con la prioridad o no de la reforma
judicial para un gobierno tienen que ver con el monto y
composición del gasto público en justicia, con su incremento a
través del tiempo o con la asignación de porcentajes señalados
en la Constitución como rentas atadas a este sector. La tozudez
de los hechos ha demostrado que dichos indicadores no son
auténticamente representativos ni de la voluntad política de un
Estado para avanzar en una reforma del sector ni menos del éxito
de la estrategia. Por el contrario, en el caso concreto de las
rentas con destinación específica a la justicia o se vuelven
irrealizables para el Ejecutivo o se convierten en la gran
excusa para demostrar que quien incumple es la judicatura misma,
por la ineficiencia del gasto o por la imposibilidad de ejecutar
un considerable volumen de recursos. Bajo ninguna de estas
últimas circunstancias se consolida por sí la independencia del
Poder Judicial. En nuestro país, se ha respetado el porcentaje
constitucional mínimo aunque haya sido insuficiente en los
últimos años.
En el fondo existe un problema mucho más estructural que
afecta la casi totalidad de judicaturas de nuestra región: la
crítica falta de información de lo que pasa al interior de los
poderes judiciales, en términos tanto cuantitativos como
cualitativos . La colaboración entre los poderes públicos se ve
así notoriamente afectada. Ese es tal vez uno de los más grandes
obstáculos para el diálogo con el Poder Legislativo y Ejecutivo.
Resulta evidente que la ausencia de información empírica
imposibilita cualquier esfuerzo de planeación estratégica y
convierte la reforma de la justicia en un catálogo de buenos
propósitos sin respaldo analítico de alguna naturaleza y de paso
impide la comunicación con los funcionarios de otros poderes
especialistas en el tema.
Uno de los espacios comunes más privilegiados para la
búsqueda de la armonía en las relaciones es el ejercicio de la
misma función legislativa. Allí son grandes los matices que
abren los sistemas constitucionales para prohijar esa
colaboración. La función de consulta ejercida en algunos países
por algunos órganos jurisdiccionales tanto para el Ejecutivo
como para el Legislativo; la iniciativa legislativa que se le
otorga a los entes de la justicia en el proceso de preparación
de la ley ; las audiencias públicas como mecanismo para escuchar
a los voceros de las corporaciones judiciales y tener en cuenta
sus opiniones; la medición del impacto de la aprobación de leyes
e instituciones sobre la carga de trabajo de los jueces; y el
trabajo a nivel de comisiones parlamentarias especializadas,
etc.
El diseño de una herramienta que permita dividir
responsabilidades desde el punto de vista de la complementación
del ejercicio de la función legislativa y reglamentaria es
también trascendental. Categorías especiales de ley como leyes
cuadro, marco o estatutarias representan en muchos casos no sólo
el reconocimiento de una jerarquía especial de normas jurídicas
sino la necesidad de entregar a los poderes judiciales la
facultad de legislación delegada o reglamentaria en asuntos de
su única incumbencia . Finalmente es necesario destacar el
importante papel que juegan los nuevos roles que ha asumido la
Sociedad Civil de cara a la acción del sector público. Ello
puede traducirse, por ejemplo, en mayor democratización de las
estructuras del Poder Judicial, mayor participación ciudadana
para la vigilancia de la función representativa ejercida por las
legislaturas, sistemas electorales más abiertos y equitativos,
jueces electos por la voluntad popular , juicios de jurados,
acción permanente de veedurías ciudadanas y criticismo mediante
la extensión de la publicidad de las decisiones judiciales, todo
lo cual contribuye a la transparencia que requiere la
independencia judicial.
6. EL CONTENIDO DE LOS PROYECTOS DE REFORMA JUDICIAL
Resulta muy ilustrativo realizar un examen de los proyectos
aprobados por el Banco Interamericano de Desarrollo hasta la
fecha, lo cual permite identificar seis áreas básicas en las
cuales ha concentrado su asistencia. Estas categorías, en alguna
medida se yuxtaponen pues, por ejemplo, el fortalecimiento
institucional está incluido en las actividades -recientes- de la
reforma de la justicia penal.
6.1.
Fortalecimiento institucional
Esta categoría comprende la asistencia en esferas como la
creación de capacidad para la planificación estratégica,
incluido el establecimiento de mecanismos para reunir y crear
bases de datos; la modernización de estructuras, procedimientos
y procesos administrativos como la creación de sistemas modernos
de planificación física, financiera y de personal; la
instalación de sistemas de informática; la capacitación; y el
apoyo de infraestructura.
La mayor parte de los proyectos del BID contienen componentes
de fortalecimiento institucional y tienen por objeto modernizar
la administración de justicia, los órganos de la justicia del
poder ejecutivo y organismos autónomos que participan en el
sector . También comprenden la asistencia a las dependencias que
se ocupan de los registros de la propiedad y de resolver los
litigios sobre la propiedad de la tierra . La capacitación
ofrecida abarca no sólo la formación en esferas administrativas,
sino también la sustantiva de jueces, fiscales, defensores y
otros funcionarios de la justicia en aspectos tales como las
modalidades de aplicación del derecho internacional sobre
derechos humanos en casos de alcance nacional .
6.2 Acceso a la
justicia
Este campo de acción incluye actividades encaminadas a
asegurar que todos los ciudadanos puedan obtener la solución de
sus litigios ante una instancia facultada para adoptar
decisiones jurídicamente vinculantes, a un precio costeable y en
un lugar y mediante un proceso que se encuentre a su alcance. Se
refiere también a la necesidad de que los ciudadanos puedan
valerse de asistencia jurídica en las causas penales o civiles.
Comprende actividades como el apoyo a los juzgados de paz y de
primera instancia ; la publicación de informes sobre despachos
judiciales y manejo de expedientes; el establecimiento de
regímenes de defensores públicos y servicios de asistencia
jurídica gratuita, especialmente en beneficio de litigantes
indígenas ; la creación de oportunidades para dirimir conflictos
mediante arbitraje o mediación -incluyendo tanto los proyectos
financiados con recursos del FOMIN respecto del arbitraje y la
mediación comerciales, como los financiados en apoyo a la
mediación en la administración de justicia, los centros
comunitarios y las escuelas -; y la educación cívica respecto de
las instituciones de la justicia, el proceso judicial y los
derechos de los ciudadanos.
6.3 Reforma
de la justicia penal
En esta categoría figuran las actividades encaminadas a
mejorar las instituciones de la justicia penal. Las actividades
comprenden el fortalecimiento de las Fiscalías y Procuradurías
del Ministerio Público, la formulación de políticas de
prevención del delito y la informatización de las estadísticas
criminales y los sistemas de registro e información
penitenciaria. Esta categoría también comprende las actividades
de reforma de la justicia de menores, desde el establecimiento
de juzgados y procedimientos de menores hasta formación técnica
y profesional a adolescentes que purgan condenas penales . Este
último aspecto se aborda también en los proyectos recientes
sobre convivencia y seguridad ciudadana.
6.4 Reforma
legislativa
Comprende actividades destinadas a mejorar el proceso de
preparación, presentación, sanción y aplicación de las leyes.
Por tanto, comprende la asistencia para la reforma o formulación
de leyes, la asistencia técnica a los poderes legislativos para
mejorar su capacidad de formulación de leyes y la capacitación
de los funcionarios de la administración de justicia en la
aplicación de los nuevos instrumentos normativos . Entre las
leyes que se han revisado se cuentan los códigos de
procedimiento civil y penal, las leyes sobre violencia
doméstica, los códigos contencioso administrativos, la
legislación sobre menores y las normas constitucionales.
6.5 Formación de
consensos
Esta categoría abarca actividades encaminadas a crear los
consensos necesarios entre los funcionarios del sector de la
justicia, los legisladores y la opinión publica respecto de la
importancia de la reforma del sector, con el propósito de
definir prioridades de acción. Incluye operaciones de carácter
regional - ya referidas - sobre temas concretos de la reforma,
así como proyectos en cada país que financian y reuniones
técnicas para definir estrategias de reforma . En 1998 se ha
aprobado una cooperación regional para evaluar las estrategias
de acceso a la justicia en la región.
En general, el contenido de los proyectos de justicia ha
evolucionado desde 1994, pues se ha tratado de ajustar sus
acciones a las realidades locales concretas de cada país
prestatario. Las primeras operaciones se destinaron solamente al
proceso de la justicia civil; en cambio, el alcance de los
proyectos más recientes se ha extendido a las instituciones de
los poderes ejecutivo, judicial, organismos autónomos y a los
problemas de la justicia penal, procesal penal y penitenciaria.
Los proyectos han incorporado siempre un componente
participativo tanto en su diseño como en su ejecución . Se ha
puesto en evidencia la importancia de incorporar las ideas de
los usuarios en el diseño y la ejecución de los proyectos, lo
que a su vez ha demostrado que no existe un modelo único de
participación. La presencia de la sociedad civil tiene
consecuencias importantes en términos de la transparencia y la
rendición de cuentas ante los usuarios de la administración, que
si bien puede aumentar el tiempo invertido en el diseño del
proyecto, consigue definir las prioridades de "abajo hacía
arriba".
En suma, los objetivos de los proyectos de reforma del sector
se han concentrado en establecer la previsibilidad y certidumbre
de las leyes y de su aplicación; crear una administración de
justicia más eficiente y confiable; mejorar el acceso a la
justicia; fortalecer la independencia judicial; acrecentar la
transparencia e imparcialidad del proceso judicial; garantizar
la seguridad ciudadana y la eficacia de las instituciones del
sector; facilitar las operaciones comerciales mediante una
resolución acelerada de los litigios; y mejorar la calidad de
las decisiones judiciales.
7. LAS LECCIONES
APRENDIDAS
Las estrategias de reforma judicial deben ya enmarcarse en el
ámbito de las evaluaciones sobre experiencias disímiles que los
diversos procesos han venido arrojando. Se necesita saber qué
hemos aprendido, cuáles son las lecciones exitosas y cuáles las
malas lecciones para retroalimentar la ejecución de proyectos y
nutrir los nuevos programas tanto nacionales como de los
organismos involucrados en el sector.
7.1
Integralidad de la estrategia
Los procesos de reforma de los sistemas de justicia deben
concebirse integralmente aunque no siempre sea posible y
conveniente formular operaciones muy ambiciosas y complejas.
Dentro de una concepción integral, comprensiva y de largo plazo
, deben aplicarse criterios de selectividad, gradualidad y
fijación de prioridades. Una característica esencial de los
proyectos es la naturaleza interdisciplinaria que vincula y
exige conocimientos especializados de diferentes profesionales y
ramas del derecho. Las nuevas tendencias de los programas de
reforma de la justicia hoy apuntan por ejemplo a la necesidad de
contar con visiones integrales aunque graduales y selectivas que
no excluyan los sectores de la justicia con los mas graves
problemas - como son los relacionados con la justicia penal y
penitenciaria y los menores infractores -, o los sectores de la
población mas afectados por la falta de acceso, como las
mujeres, los pobres y los indígenas.
7.2
Independencia del Poder Judicial
El punto medular de una reforma del sector tiene que ver con
el diseño mismo de la normativa institucional en el marco de las
reglas de juego del ejercicio de los poderes públicos. Por
consiguiente, la piedra angular del éxito de las reformas de los
sistemas de justicia es la efectiva independencia del poder
judicial. El diseño de la estrategia en el marco amplio del
contexto institucional implica acudir incluso al recurso de la
reforma legislativa y constitucional si ella es indispensable,
por ejemplo, para la independencia del Poder Judicial. Sin
independencia no hay técnica gerencial, organizacional, o
informática que resuelva la necesidad de un sistema judicial
imparcial, eficiente, ágil y confiable. Sin independencia del
poder judicial no hay Estado de derecho y sin Estado de Derecho
no hay condiciones para el funcionamiento eficiente de una
economía de mercado, que aseguren condiciones de seguridad y
previsibilidad jurídica y política. El contexto de la reforma
tiene pues unas implicaciones políticas que resultan no sólo
innegables sino de gran importancia estratégica a la hora de
vincular a los diferentes actores sociales, políticos y
económicos al proceso.
7.3
Participación de otras autoridades
Por lo dicho, y a pesar de la búsqueda de la necesaria
independencia del poder judicial, la reforma del sistema de
justicia no puede quedar limitada a las autoridades judiciales.
Debe involucrar no sólo a otras instituciones del sistema de
justicia, distintos del Poder Judicial, sino al órgano
legislativo para procesar la legislación que la reforma judicial
requiere. También debe comprometer a las autoridades ejecutivas
como contraparte del Banco para dar el apoyo financiero y
administrativo necesario para sacar adelante este proceso. La
reforma es imposible sin contar con sólidos consensos nacionales
y por ello la cooperación internacional apunta siempre hacia
ellos.
7.4
Especificidad de la estrategia
Si bien puede haber paradigmas generales en cuanto a lo que
se desea - en cuanto a modernización de las normas, acceso a la
justicia, formas de gestión de la rama, métodos alternativos de
resolución de conflictos, combate al retraso judicial, nuevas
formas procesales, sistemas modernos de información, etc.- las
operaciones deben ser "hechas a la medida", con estricto apego a
las específicascircunstancias nacionales. Las percepciones de la
ciudadanía frente a la problemática de la justicia señalan por
regla general un camino correcto frente a las distintas
prioridades de los programas de reforma. Un ejemplo concreto es
la preocupación cada vez más creciente de los obstáculos para el
acceso al sistema, la magnitud y complejidad de las dificultades
de la justicia penal y la necesidad de abordar los proyectos en
una dimensión descentralizada y en estrecha cooperación con la
sociedad civil.
7.5 El
liderazgo de la sociedad civil
Respecto de este último punto, el papel de la sociedad civil
en el liderazgo y la consolidación de los programas de reforma
judicial constituye una alternativa única e irrenunciable que
comienza a ser parte central de estos procesos. Sin amplios
consensos nacionales y sin la apropiación del tema por los
lideres políticos y empresariales, por los partidos políticos,
por las organizaciones de la sociedad civil y por los medios de
comunicación social, es difícil enfrentar una tarea tan compleja
y esperar resultados favorables.
7.6
Una reforma cultural de gran magnitud
Los proyectos de reforma del sector justicia requieren mucho
tiempo y paciencia, y sus resultados van apareciendo en el
camino de manera progresiva. Implican importantes cambios
culturales e institucionales que no son fáciles y podría
afirmarse que al menos en nuestra región se está frente a un
proceso de aprendizaje. La reforma además, toma tiempo y las
expectativas creadas por su puesta en marcha no se compadecen
con la percepción pública respecto de sus resultados. Aquí
radica principalmente la importancia y urgencia de enfrentar el
desafío de moldear nuestra mentalidad y nuestra cultura
institucional a las exigencias que el nuevo orden nos impone de
cara a su transformación positiva.
7.7
Sentido de apropiación y compromiso político
Se requiere en esa misma dirección y como condición
fundamental un gran compromiso de los países. La debilidad del
consenso alrededor de un proyecto de reforma de justicia es el
mejor camino al fracaso. Sin sentido de pertenencia y de
"apropiación" por los interlocutores locales no es posible
avanzar. Las múltiples actividades y esfuerzos del Banco en ese
sentido en diferentes países así lo siguen corroborando.
7.8 La defensa de los derechos fundamentales
La defensa y protección de los derechos fundamentales no es
un asunto que tampoco pueda ser olvidado por la reforma de los
sistemas de justicia. Su clara conexión con la inserción en el
sistema político y económico hace que la concepción de
ciudadanía dependa en últimas de dichas garantías. Desconocer la
repercusión de la problemática de los derechos fundamentales en
América Latina y el Caribe atenta contra la integridad,
consistencia e integralidad de cualquier proyecto en este campo.
Y si existe un área en la cual se reconozca ya la efectividad de
la acción de la ola de reforma judicial es precisamente en
materia de la sanción de las violaciones de los derechos humanos
en la región.
7.9 La batalla
institucional
La inversión más cuantiosa de los proyectos de las diferentes
agencias y organismos bilaterales y multilaterales se destina
ahora al fortalecimiento institucional. La batalla de la reforma
judicial se ganará o perderá en la arena institucional. La
experiencia acumulada de algunos organismos en materia de
análisis, fortalecimiento institucional, y gestión del sector
público debe ponerse al servicio de la administración de
justicia.
Un dimensionamiento adecuado de los componentes de
infraestructura y de tecnología de la información debe
evaluarse, ya que muchas veces han contribuido a preocupantes
desequilibrios en los objetivos de los proyectos. La tecnología
al servicio de la reforma judicial no puede concebirse como un
fin en sí mismo, sino tan solo como una herramienta que
involucra la participación de los usuarios en los diagnósticos y
en el diseño del sistema de información que se requiere. Así
mismo, la informatización de procesos ineficientes o la ausencia
de una estrategia de información sectorial basada en la
compatibilidad de sistemas de varias agencias gubernamentales,
limita la eficacia de las políticas públicas.
7.10 Visión sectorial
La presencia de diversas autoridades del sector
pertenecientes a poderes públicos independientes y a organismos
autónomos obliga a apartarse de las visiones tradicionales de
los proyectos de desarrollo. Un enfoque sectorial implica
respetar ese conjunto de competencias y simultáneamente concebir
mecanismos de dialogo, cooperación y coordinación en la puesta
en marcha de las políticas públicas. En muchos casos, se trata
de nuevos actores no acostumbrados a lacooperación internacional
ni mucho menos a ejecutar programas de reforma de las
instituciones.
7.11 Coordinación de la cooperación internacional
Finalmente, se requiere estrechar la coordinación entre las
diversas agencias bilaterales y multilaterales de financiamiento
para evitar duplicaciones, contradicciones y derroche de
recursos que en muchos casos llevan a la fragmentación de los
proyectos.
8. REFLEXIONES
ADICIONALES
La reforma judicial comprende una redefinición del papel del
sistema mismo de justicia. En este nuevo entorno no sólo es
necesario reformar las normas y códigos sino también el entorno
político en el cual se halla y su sistema de administración y
gestión con criterios gerenciales, para así poder responder más
adecuadamente a las necesidades de un nuevo consenso político
económico y social. Se puede afirmar entonces que la importancia
y necesidad de la reforma de los sistemas judiciales coincide
con la búsqueda de oportunidades que reafirmen los procesos de
cambio económico y político por los que está atravesando la
región desde hace más de una década.
Frente a fenómenos como la globalización y la
internacionalización de la economía, las normas jurídicas y el
sistema de justicia deben mostrar su capacidad para asimilar y
afrontar esas nuevas realidades . Resulta incuestionable que los
diferentes procesos de reforma institucional en curso en la
región latinoamericana ya comienzan a resaltar la importancia
del vínculo entre el fortalecimiento de los sistemas de justicia
y la promoción de la inversión y el crecimiento en la región;
impulsan una incorporación mas activa en el diálogo sobre la
reforma judicial a las autoridades económicas y líderes del
sector privado; introducen las variables del análisis económico
a las estrategias de reforma judicial; demuestran las relaciones
existentes y susceptibles de ser cuantificables entre el
fortalecimiento del Estado de Derecho y la eficiencia en las
economías de mercado; e incentivan el inicio de un enfoque
interdisciplinario para ser aplicado a los temas judiciales que
facilite el acceso de quienes desde la sociedad civil y el
sector privado buscan aproximarse a las nuevas realidades de la
justicia en América Latina.
Mucho hay para asimilar también en el campo de experiencias
institucionales particulares, en especial, sobre los resultados
disímiles que en la región han dejado sobre el camino; por
ejemplo, la creación de los consejos de la judicatura o la
magistratura , las escuelas judiciales y la puesta en marcha de
sistemas de carrera judicial, en principio inmunes al
clientelismo de cualquier naturaleza. En algunos países, el
inicio de sistemas de mérito basados en el desempeño individual
ha llevado a la necesidad de refinar instrumentos que permitan
hacer compatible la cantidad y agilidad del trabajo con la
calidad de las decisiones proferidas por los jueces. Sin
embargo, estudios sobre el sistema de incentivos del sistema
judicial apenas comienzan a realizarse.
De la misma forma, mucho hay para aprender de los éxitos que
en la lucha contra el crimen organizado y la batalla contra la
corrupción cobran las diversas fiscalías que se han puesto en
marcha en varios países de la región. La reforma de la justicia
penal aparece como una necesidad inaplazable pues la impunidad
ha alcanzado niveles muy altos en América Latina y la
modernización de los sistemas penales y procesales penales debe
apuntar a reducir ese flagelo. No es una casualidad que 19
países de América Latina y el Caribe estén experimentando el
tránsito de sistemas inquisitivos a sistemas acusatorios o
mixtos como resultado de profundas transformaciones que vienen
ocurriendo en el ámbito de la justicia penal. En ese campo, debe
avanzarse en una estrategia que permita conciliar dos objetivos
que se han presentado como opuestos en virtud de la creciente
criminalidad y violencia en la región: de una parte, la eficacia
del sistema en la persecución del delito, y de otra, la garantía
de la vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos,
particularmente en lo referente al abuso de la figura de la
detención preventiva .
Como ya se ha señalado, grande ha sido también el rol de los
sistemas judiciales en la protección de los derechos
fundamentales de los ciudadanos, e instituciones como el
Defensor del Pueblo o el Ombudsman penetran cada día con mayor
legitimidad en las controversias sobre los derechos frente al
Estado. El reto más importante que se le ha planteado a la
justicia es ratificar la más importante razón del Estado, como
es la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
También es hora de fundamentar el balance de la estrategia
sobre análisis de economía política y de indicadores de gestión
y de resultados que otorguen bases sólidas para los nuevos
proyectos. Bien se ha dicho que aquello que no se puede medir
tampoco se puede manejar. Pero si es cierto que existen
dificultades para avanzar rápidamente en esa dirección, ello no
puede convertirse en un argumento para ignorar la prioridad y
urgencia de la reforma de los sistemas de justicia. Hay que
trabajar mucho más en la determinación de las características y
los indicadores de una administración de justicia eficaz. La
formulación de indicadores, por ejemplo, de la independencia del
poder judicial, podría estimular los esfuerzos encaminados a
lograr las metas definidas por el indicador correspondiente.
Indicadores integrales de una justicia eficaz, como de
desempeño institucional, ayudarían también a los administradores
de la justicia a diseñar sistemas de recopilación de datos para
determinar la calidad de su gestión y las prioridades de reforma
.
Resulta igualmente incontrovertible que una reforma de la
justicia vincula también de manera imperante a los otros órganos
del Estado y reclama liderazgos para coordinar acciones, tender
puentes hacia el diálogo y solidificar los consensos. Máxime
cuando la reforma de la justicia en América Latina debe
tramitarse en el poder legislativo y define allí el inicio de su
destino. Cada día menos, la función judicial se mantiene en la
situación de vulnerabilidad que la convirtieron durante varias
décadas en la "rama seca" del Estado. Las alianzas de los
poderes públicos han demostrado su fuerza para imponerse en
situaciones difíciles.
La sumatoria de acciones conjuntas de los poderes públicos,
en muchos casos en la región latinoamericana, ha exhibido una
gran efectividad para luchar contra la corrupción y el crimen
organizado. Tanto a nivel de la acusación y el juzgamiento de
altas autoridades en casos de corrupción , como frente a las
amenazas que hoy se ciernen sobre la vida en comunidad como
producto de la epidemia de la violencia y el crimen, acciones
conjuntas y coordinadas de los poderes redundan siempre en mayor
eficacia. Dichas alianzas en la lucha contra la violencia
urbana, por ejemplo, ha permitido crear verdaderos equipos de
prevención, investigación y represión del delito a nivel local y
descentralizado.
Es evidente que los diversos poderes del Estado no operan en
un vacío en las relaciones de tipo intraestatal, sino que se
desenvuelven también en interacción con la sociedad civil.
Fórmulas audaces de participación ciudadana en la justicia
incluyen no sólo alternativas de desjudicialización sino
experimentos que vinculan abiertamente a la academia, las
asociaciones de abogados y los usuarios del sistema a la
selección de los jueces . La composición mixta de las instancias
de nombramiento y control de magistrados se traduce además en
mayor transparencia de su gestión.
Mecanismos innovadores de cooperación entre los poderes
incluyen, por ejemplo, informes anuales rendidos al legislativo
por el judicial, como en España cuando se debate anualmente el
Estado de la justicia, presentado en la memoria anual del Poder
Judicial por parte del presidente del Consejo General del Poder
Judicial a las cortes generales. No son ajenos a nuestra
tradición ni tampoco lesionan la independencia del Poder
Judicial, experiencias como los Consejos Nacionales de Justicia
o de las tres ramas. En ese campo, el liderazgo que antes se le
reconocía al Ministro de Justicia o al representante de la
Justicia en el Ejecutivo hoy se desplaza claramente hacia la
cabeza de los organismos jurisdiccionales. Reformas judiciales
que ignoren estos hechos no serán el resultado de verdaderas
políticas judiciales y su impacto será muy modesto.
Es importante también tener en cuenta que hoy una decisión
judicial de un país puede afectar a la comunidad internacional
violando por ejemplo los estándares mínimos consagrados para el
desenvolvimiento de las relaciones externas. De esa manera, el
monopolio en el manejo de los asuntos internacionales por parte
del Ejecutivo abre el paso a nuevas instancias de dialogo,
interacción y creación de consensos. Y así, la globalización de
los poderes judiciales lleva necesariamente hacia la ampliación
del espacio judicial internacional. Se ha hecho evidente que los
jueces están construyendo una comunidad global legal que
trasciende las esferask del Estado tradicional y hoy enlazan
propósitos comunes que derriban a su manera las fronteras
imaginarias que el Estado-Nación ha dejado como legado. Son
expresiones del Nuevo Orden Mundial con potencialidad para crear
jurisdicciones y metas supranacionales. Los poderes judiciales
deben prepararse para cumplir ese tipo de nuevos roles y la
reciente creación de una Corte Penal Internacional es un buen
ejemplo de la senda que se sigue.
Estas son las verdaderas coordenadas donde debe replantearse
el tema de la independencia del poder judicial y no por ejemplo
en el terreno parroquial y discutible de los derechos
corporativos de la magistratura. Parte de la crisis del Poder
Judicial, es cierto, ha sido su especial adicción a
procedimientos inadecuados y obsoletos pero también resulta
inobjetable que su gran pasivo ha sido la falta de una
concepción global de su misión en los escenarios de las
políticas públicas.
Un escritor del siglo pasado afirmaba, no sin razón, que era
preferible que hubiera malas leyes y jueces buenos, que no leyes
buenas y jueces malos. En el marco del proceso de reformismo
constitucional de América Latina debe destacarse cada vez mas
que un Poder de la naturaleza del Judicial tiene que convertirse
en el eje más trascendente del constitucionalismo democrático
del próximo milenio. Bien decía Laboulaye que "Si me preguntais
que es lo que distingue los pueblos libres maduros para la
libertad de aquellos que no lo son, lo que distingue los pueblos
maduros para la libertad de aquellos que no lo están, os
responderé, sin vacilar, que no debeis fijaros en si tienen tal
o cual Constitución, una o dos Cámaras, prensa libre, etc., No;
todo eso puede llegar a ser instrumento de la pasión o de la
tiranía mas o menos disfrazada. La verdadera distinción estriba
en si hay o no hay justicia; consiste en que impere o no la ley.
Decidme lo que son los Tribunales y yo os diré lo que es el
pueblo".
Para superar el autismo característico de los poderes
judiciales en nuestra América Latina, los líderes de los
procesos reformistas de la justicia, necesitan dosis ilimitadas
de voluntad política hoy ausentes o intermitentes en la fase
reciente de reforma. Por supuesto, no es posible creer en
soluciones mágicas o fórmulas perfectas aplicables a todos los
países de la región. Los diferentes contextos socioeconómicos y
políticos determinan el tipo de contenido y estrategia de
implementación de la reforma de la justicia más apropiada para
cada país. Lo más importante, sin embargo, es mirar el futuro
con una visión clara de cual es la contribución que se espera de
las instituciones judiciales para el desarrollo de nuestros
países y actuar de conformidad con esa convicción. El camino se
ha abierto y el transito hacia sistemas de justicia más
eficientes y equitativos se ha despojado de la indiferencia que
castigó la provisión del servicio de la justicia durante muchas
décadas.
III. OBJETIVO GENERAL “Diálogos por la Justicia”
Adecuar los servicios que brinda el Poder Judicial a las
demandas y necesidades que plantean los usuarios y sus propios
actores a lo interno de la organización, retroalimentando a la
Institución sobre sus Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y
Amenazas a efectos de generar insumos para la toma de decisiones
por parte de las autoridades de la Corte Suprema de Justicia en
el actual proceso institucional de reforma judicial.
IV. OBJETIVOS
ESPECÍFICOS
- Crear formas ordenadas para la participación ciudadana y
de los propios actores del sistema judicial en materia de
Justicia.
- Adecuar en la medida de las posibilidades los servicios
judiciales a las demandas que plantean las comunidades, los
usuarios y los propios actores del sistema.
- Diagnosticar y Evaluar los diferentes los problemas que
presentan los usuarios y los actores del Sistema de
Administración de Justicia.
- Desarrollar mecanismos de retroalimentación entre las
autoridades judiciales y grupos organizados de la sociedad
civil entorno a la reforma del sector justicia.
- Dar seguimiento a las soluciones planteadas por parte de
los sectores involucrados en el mejoramiento de la Justicia.
V. ACTIVIDADES
- Diseño y ejecución de una encuesta que determine un
diagnóstico preliminar de los problemas relevantes en la
prestación del servicio judicial en cada circuito judicial.
- Implementación de puestos para la recepción de
sugerencias y denuncias de los habitantes y operadores del
sistema sobre la marcha del sistema judicial en el circuito
respectivo.
- Establecer un cronograma de visitas a los circuitos
judiciales para efectos de realizar reuniones de diálogo
abierto, cuya primera etapa consistirá en un encuentro entre
los jerarcas del Poder Judicial y los funcionarios
pertenecientes al circuito judicial correspondiente, y una
segunda etapa entre éstos con la comunidad y los diferentes
actores de la sociedad civil.
- Implementación de un programa de visitas preparatorias
al Consejo de Administración del Circuito, así como el
desarrollo de actividades de promoción y divulgación del
evento.
- Divulgación del Proyecto vía Conferencia de Prensa.
2. Etapa de Ejecución:
- Recopilación y facilitación de la información recogida
mediante las encuestas para el desarrollo de la actividad.
- Cumplimiento de la Agenda del Programa de la Actividad.
- Involucrar a la Contraloría de Servicios en el
desarrollo del evento, por lo que se requiere en primer
lugar, contar con una estadística de puntos presentados a
consideración de la Contraloría, relacionados con las
oficinas judiciales de cada circuito.
- Participación de la Defensoría de los Habitantes, con
indicación de quejas recibidas en esa Institución
relacionadas con la administración de justicia del
correspondiente circuito.
3. Aspectos
metodológicos:
- * El día previo al evento, tanto la Contraloría de
Servicios como la Defensoría de los Habitantes, podrán
ubicar un “Stand” en la entrada principal de los Tribunales
del lugar, en donde los usuarios y usuarias de la zona
puedan presentar sus inquietudes sobre el servicio que se
brinda, información que será procesada al final del día con
el fin de que sirva de apoyo a la actividad.
- * Previo a la realización del evento, se visitará la
zona y se sostendrá una reunión con el Consejo de
Administración del Circuito, con el fin de explicarle la
dinámica de la actividad y solicitarles la necesidad de
evaluar el funcionamiento del circuito mediante una revisión
integral de los procedimientos y la calidad del servicio
prestado. El resultado del estudio y las propuestas de
solución, serán expuestas ante los señores Magistrados e
Integrantes del Consejo Superior durante la mañana del día
en que se programó la actividad. Con un horario de 8 a.m. a
12 m.d., participarán el Consejo de Administración del
Circuito y representantes de cada uno de los despachos
involucrados con la siguiente agenda:
- Presentación del Señor Presidente de la Corte, en
donde informará sobre el estado actual del Poder
Judicial y el proceso de reforma judicial.
- Presentación de la Defensoría de los Habitantes, en
donde expondrá sus inquietudes
- Presentación de la Contraloría de Servicios, en
donde expondrá los objetivos y situación del servicio en
el circuito.
- Informe del Consejo de Administración del Circuito,
relacionado con el funcionamiento del circuito,
problemas y soluciones.
- Diálogo abierto entre los asistentes, soluciones,
recomendaciones y seguimiento de los resultados.
- Se hará un intermedio en donde se brindará un
refrigerio con los participantes.
